关于农村土地流转的调研与思考

近年来，随着农村外出劳动力的迅速增加，农业现代化、工业化、城镇化的快速推进，我国农业发展进入新阶段，推动农村土地流转制度改革成为大势所趋。党的十七届三中全会、2013年中央1号文件、十八届三中全会均出台了促进土地承包经营权流转、加快构建新型农业经营体系的政策，土地流转不仅具有现实需要，而且得到国家法律政策的鼓励支持，成为当前农村工作的一项重要任务。从农村现状看，虽然农村土地流转呈现加快发展之势，但仍然处于初级阶段，存在着流转规模小、流转渠道不畅通、体制机制不健全等问题。如何解决好农村土地流转存在的问题，积极引导农民依法、合理、有序地进行土地流转，推动传统农村小农经济向规模化、集约化、机械化和现代农业转型，促进农村经济的持续发展，成为摆在我们面前的一个研究性课题。基于此，本文以化龙堰镇土地流转中存在的现象和问题为依据形成调研思考，旨在为全县今后一个时期做好农村土地流转工作提供一些有益的参考。

化龙堰镇现有农业人口6409户，25497人，耕地总面积20099亩，其中农作物耕种面积58774亩。近年来，随着农村劳动力的逐步转移和农村基础设施的不断改善，土地流转的数量、规模不断增大，同时全镇通过出台扶持政策、健全服务网络、建立考核机制等办法，广大农户特别是农业经营大户的土地流转积极性明显增强。截止2013年底，全镇土地流转面积累计达7520亩，占耕地总面积的37％，注册农民专业合作社共有8家。镇财政所针对土地流转建立了服务平台，完善了纠纷调处机制，目前农村土地流转的步伐正不断加快，流转模式得到创新。

1.自由流转。许多外出务工经商、有稳定收入、年老体弱失去劳动能力的农民，将自己的承包地委托给亲朋好友或邻居代耕代种。这种流转大都由双方口头协商，有的是无偿的，有的付给户主少量现金或每亩给户主几十斤至100斤不等的粮食。国家对农业生产的各项补贴由原承包户领取，这样既能保证耕地不荒芜，又可使户主在需要时随时收回土地自己耕种。这种情况在农村被称为“捡地种”，化龙堰镇“捡地种”的家庭现有800多户，“捡”了近1500亩地种。

3．租赁开发。农户（村集体）以租赁协议、合同的方式把土地经营权租给农业加工企业、农民专业合作社，从事农业经济开发，农户（村集体）收取一定的租金，同时原承包户还可以在新单位从事务工，获得劳务收入。如：化龙堰镇长望村在培植蔬菜产业时，“日升绿色蔬菜生产合作社”、“鑫源蔬菜专业合作社”分别以租赁方式流转土地300亩、200亩发展设施蔬菜基地，基地在经营过程中，采取“合作社+基地+农户”的发展模式，吸纳了近350户当地菜农入园就业。

（二）促进了农村劳动力转移和农民增收。农村在外务工、经商的劳动力、外出户通过对承包的土地进行流转，能够从中得到一定的土地租金，又能增加务工收入。化龙堰镇古城村总人口2600人，其中1000多人在外务工经商，近年来，该村把农民不愿种的坡地3500亩耕地流转给农业合作社，连片建设高标准核桃基地，同时农民受雇在基地里锄草、浇水，一天工钱60至100元，一年能挣到工钱一万多元，实现种田、顾家、打工挣钱“三不误”。目前，化龙堰镇流转的7000多亩土地已经吸纳以农村妇女为主的800名农民在地里上班，成为“产业工人”。

（四）为推进农业机械化创造了条件。目前，农村耕地资源不仅总量少、质量差，而且零星分散，承包到户时好坏搭配，化整为零，分割细碎。对二轮延包后的调查显示，化龙堰镇户平3.46亩耕地，分布块数平均达5块以上，平均每块面积为0.76亩。耕地零散，承包细碎，是制约农业机械化、实行规模经营的重要原因。土地流转为耕地化零为整提供了可能，使新品种、新技术、新型农机具得到广泛应用，提高了土地的产出率和农业的生产效益。

（一）土地流转市场不活跃。一是受小农经济思维的影响。在现行政策下，农户在耕种土地的同时，还可享受国家有关惠农补贴，导致部分农民满足于吃饱穿暖，认为土地是无偿承包所得，收多少算多少，尤其是因为种种原因不能外出的农民，把种地当成一种营生，愿意维持一种自种自吃、自给自足的小农经济模式；二是对土地流转存在顾虑。当前，由于农民的总体保障水平较低，土地仍然是很多农民主要的保障手段。在偏远农村，土地的收益是很多家庭收入的主要来源，土地对于他们来说起着生存保障的作用；而在城郊和一些富裕的农村，土地也是发展资本，比如土地被征用时，农户能够从中获取一定的货币补偿。“离乡不离地”是许多外出从业农民的观念，他们希望能够保留土地经营权，当年老力衰无法外出就业时能有基本生活保障，所以，很多农民宁愿粗放经营，甚至撂荒、弃耕，也不肯轻易放弃土地经营权，将土地流转出去；三是农民担心土地流转后风险大。在以往的土地流转中，存在有些业主由于发展项目选择不准、受产品价格市场波动、管理不善等原因，造成规模经营效益低，甚至经营亏本，导致农民收不回土地租金、业主跑掉留下乱摊子、土地收回后难复耕，这些担忧也影响了农民对土地流转的积极性。此外，农村较为普遍存在农业副业化、农民兼职化、劳动力老龄化、村庄空心化、收人多元化，在一定程度上也影响了土地的规模流转。

（二）土地流转程序不规范。流转过程中的行为不规范，主要表现在 “三不”：一是不合同。有些农户之间的土地流转，只有口头协商，没有签订书面合同；二是不规范。合同文本没有规范的样式，签订合同过于简单，内容不完整，流转双方在责、权、利关系上没有明确规定，也无违约责任，更没有考虑今后市场变化因素，特别是对保持土地性质没有足够重视，留下了许多的合同纠纷隐患；三是不合法。合同条款与现行法律法规相冲突。《农村土地承包法》中规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定：“发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门”。《农村土地承包经营权流转管理办法》规定“土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途”。但在农村土地流转的过程中，多数是村干部根据工作经验,感觉差不多就签订合同，既不经土地承包户的同意，也没有土地承包户的书面委托，转出方是村或合作社，造成流转双方主体资格不合法。有的流转时限不符合国家规定,超过了国家规定的二轮承包规定的期限。还有的将土地流转出去用于取土建厂、盖房等非农建设，使得部分耕地被非农用化使用。

（三）土地流转服务不配套。一是土地流转交易平台缺失。目前乡镇都建立了土地流转平台，但多数还没有有效运转，缺乏管理人员和必要的工作经费，土地流转信息渠道不畅，供需双方信息不能有效沟通，供需之间严重脱节，导致土地流转费时费力；二是缺乏土地流转价格评估机制。土地流转价格确定缺乏科学依据，农户要价与业主给价之间缺乏评估和调和机制，土地资源配置效率较低；三是土地流转中介组织发展滞后。农村现有注册的农民专业合作数量少、覆盖率低、作用发挥不够，部分农民专业合作社内部管理制度不健全，运作不规范。中介服务组织机构匮乏和作用不发挥，导致出租方找不到承租方，想扩大经营的种植大户、企业又难以找到有流转土地意向的对象，在不少村，土地流转主要依靠有开发需要的企业自己找上门，流转渠道不畅，流转空间狭窄，也增大了流转成本。

（四）受“两个瓶颈”制约。土地流转必须要解决两个问题“人往哪里去”和“钱从哪里来”两个问题，这两个问题恰恰成了当前制约土地流转的“瓶颈”。一是“人往哪里去？”。土地流转必然带来大批富余劳动力，但目前农村二、三产业发展水平低，剩余劳动力转移的空间很有限，大部分还依靠外出务工。但外出务工不是一种稳定的产业转移，很多农民对今后生存保障的隐忧使他们不敢轻易将土地进行流转；二是“钱从哪里来？”。农业生产经营一般需要大量的前期资金投入，而农业效益相对较低，导致资金回笼周期长，而投融资渠道狭窄, 资金问题成为制约土地流转的重要瓶颈。

（五）流转规模小、效益低。一是流转规模小。房县土地多为山地坡地，在实施土地承包时，为了避免矛盾和纠纷，将“分级切块”作为分田到户的方法，结果是土地零碎和经营分散，制约了土地流转的规模。特别是民间的自由流转，大多在亲戚和邻居之间流转、零星流转，难以形成规模经营；二是土地流转的效益偏低。现有流转的土地中，主要用于发展核桃、药材、蔬菜等特色产业。农户出让土地经营权，亩平租金年收益旱地在400元左右，水田在600元左右，有的甚至无偿转让土地经营权。无论是流出方还是流入方，流转效益都普遍偏低。

（一）政府充分发挥作用，引导流转。一是要引导农民“转”认识。应针对10年后农村谁还会种地、谁来种地的实际，采取思想教育、政策宣传、典型引路、给予补贴等办法，打消农民群众担心流转会丧失对土地的经营权的顾虑，有效破解交通便利、基础较好、耕作方便的土地不愿流转，而地处偏僻、土地瘠薄、耕种不便的土地流转不出去的难题，推动土地流转均衡发展；二是要引导业主“转”方式。以往土地流转主要是采取租赁方式，其程序简便，双方权利义务比较明晰，但流转价格、支付方式、权益划分等利益协商难度较大。建议龙头企业、新型合作经济组织、种养能手采取转让、出租、转包、入股、互换和托管等形式引导农民承包地规模流转，逐步实现产业向园区集中、农村土地向规模经营集中；三是要促进产业“转”结构。坚持土地流转与产业发展相统一，以土地流转推动产业规模发展，以产业发展带动土地有序流转。要因地制宜研究山区农业的发展之路，鼓励和引导农民发展特色经济农业，逐步建立一批特色产业专业镇、专业村，带动特色板块经济带建设，切实解决“流转土地做什么”的问题。要加快培育农业龙头企业，以龙头企业为依托，将零星的、分散的土地集中连片，实行市场化运作，为农村经济寻求一条可持续发展的道路。

（二）加强服务管理，规范流转。一是规范流转程序。制订土地流转的规范性合同文本，指导土地流转双方签订规范的流转合同，并开展合同鉴证服务，对流转合同的履行进行监督，调处土地流转纠纷，切实保障农民合法权益；二是严格执行土地流转法规。在流转过程中坚守三条底线，即不得改变农村土地承包关系，不得改变土地农业用途，不得损害农民切身利益。应进一步规范和明确土地流转原则、形式、审批程序、土地用途，流转期限等，并严格执行；三是建立土地流转监控体系。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，土地流转过程中是否出现改变土地用途、进行商业开发的现象，是否有在利益驱动之下的短期行为，坚决制止侵害农民土地权益的违法行为；四要规范流转收益管理。要对土地流转业主的财务和资信情况、经营能力、履约能力、项目的效益风险进行审查，及时掌握业主的经营状况，制定切实可行的经营方案，严防业主套用、圈占农民承包地。加强土地流转价格指导，并确保兑现，保证农户经济利益不受损失。

（三）加强流转平台建设，服务流转。中央《决定》提出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。国家相关政策的逐步推出，为土地流转营造了良好的政策环境。基层政府和相关部门应加大土地流转的指导、服务，加强“三个平台”建设：一是管理与服务平台。建立市、县、乡镇三级土地流转管理服务机构，及时为广大农户提供土地流转政策咨询、土地登记、信息发布、合同制定、纠纷仲裁、法律援助等服务。乡镇负责土地承包和流转信息收集发布、对外招商引资、经营主体资格审查、指导流转合同签订、建立流转档案、调解流转矛盾纠纷等。村级组织是土地流转中最直接的组织载体，既要积极引导流转，又要充分尊重农民的意愿，由农民自主选择，不以决议形式强制农户流转，不得截留土地流转收益；二是中介平台。发展多种形式的土地流转中介服务组织，在土地承包方与承接方之间建立畅通的沟通渠道，让愿意流转的土地能“嫁出去”，有土地需求的经营大户、农业企业能“娶进来”；三是信息网络平台。通过建立统一规范的流转土地信息库，搭建互联网信息平台，加强对流转信息的收集、整合和提供利用，及时准确公开土地流转信息，充分发挥网络平台在土地流转供需之间的媒介和桥梁作用。

（四）加强体制机制建设，保障流转。一是建立健全农民保障机制。当前广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地流转的进程也将严重受阻。因此，必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。在土地流转过程中，也要建立农民的利益保障、风险化解、纠纷调解等体制机制，保障农民利益不受损害；二是建立完善的激励和扶持机制。对自愿放弃土地经营权的农民，实行一次性补偿，将其经营权买断统一流转给业主大户经营，真正把土地从资源转化为资本，让农业生产要素流动起来，把土地存量盘活，从而实现规模经营。对那些发展潜力大、经营效益高、带动能力强的种养大户和龙头企业，在政策、服务等方面予以重点倾斜，如在农资、农技、基础建设、资金借贷等方面给予支持和帮助，促进其快速发展；三是畅通资金进入渠道。鼓励各种金融资本、城市资本、工商资本和民间资本等资本依法参与农村土地流转，单独兴办或与农民联办农业企业；四是强化金融信贷支持。鼓励各金融机构在符合政策的前提下，为农业龙头企业、种养大户及农业项目建设提供信贷支持，解决农业生产前期投入大、后期资金不足的问题。对流出土地、有创业意愿的农户给予适当小额贷款，为其创业致富提供平台；五是严厉制止非法流转行为。要严格落实国家有关土地政策法规，采取严厉措施，坚决制止侵害农民土地权益的违法行为，切实解除农民的疑虑，让农民吃上“定心丸”，确保土地流转行为的“依法、自愿、有偿”和土地流转价格的“公平合理”。

（五）促进农村人口和劳力转移，推动流转。一是创造条件，推动农民转移就业。根据农村劳动力的现状、就业愿望，再结合企业需求，开展有针对性的培训，提高劳动者的技术水平和综合素质，提升他们的再就业能力。同时，积极疏通信息渠道，搭建农民再就业的平台，为农民转移就业创造良好的环境；二是发展产业，开拓农民就业新领域。着眼农产品多层次增值，依托农民专业合作社，大力发展农副产品加工业、营销业、储藏、保鲜、包装等产业，重点围绕本地自然资源加工业扩展规模上档次，吸收大量农村劳力转移到产前、产中、产后或二、三产业稳定就业。

（六）优化土地流转环境，促进流转。一方面要尽快创造有利于农民专业合作经济组织发展的环境，在法人登记、资金、税收、信贷、农资供应、进入市场等方面给予专业合作组织优惠政策。另一方面，积极组织力量搞好农民合作组织管理人员和骨干分子的培训，指导建章立制，不断促进农民专业合作组织内部管理的法制化、规范化。明确财产关系，加强财务管理，增强专业合作组织的经济实力，提高综合服务能力，把农民专业合作组织真正办成民办、民管、民受益的经济合作组织。

（七）积极探索土地流转形式的多元化，丰富流转。要引导农民依照法律规定，采取转包、出租、互换、转让、入股等多种形式将土地经营权流转。树立土地流转新理念，大胆探索新模式，有关法律、法规并没有穷举土地流转的形式，农户可根据实际情况灵活选择，合理配置土地资源。如：针对中央《决定》提出的“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，农村可以探索和尝试建立农户以承包经营权入股的形式成立农村土地股份合作社，促使农民变成股东，参与合作社的生产、经营、管理，自主经营、自负盈亏。这种土地流转的方式不但可以保护农民的利益，由于农民参与分红，还可以极大地调动农民的生产积极性，是农村土地流转的一种有效形式。